영국교통부(2004) 교통 계획에서 낙관적 편향에 대한 대응 절차 지침서”

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번역 및 편집 재구성 김홍연 박사 ( K-Risk 뉴스레터발간사업분과장)

 

 

도입 및 근거
영국의 대규모 공공조달에 대한 검토(Large Public Procurement in the UK, Mott MacDonald, 2002)를 인용하여 낙관적 편향에 대한 녹색 도서 부속 지침(The Supplementary Green Book Guidance on Optimism Bias, HM Financial, 2003)에서는 프로젝트 평가자의 지나친 낙관적 경향이 입증되었고 그것은 체계적이며 성향을 띠고 있는데 이러한 경향을 보완하기 위하여서는 평가자가 명시적이고 경험적으로 프로젝트의 비용, 편익 및 기간 추정치에 대한 조정에 근거를 두어야 한다고 언급하고 있다.

HM 재무부는 이러한 조정은 과거 프로젝트 또는 다른 유사한 프로젝트의 데이터에 기초하고 당면한 프로젝트의 고유한 특성에 맞게 조정할 것을 권고하고 있다. 보다 구체적인 근거 기반이 없는 상황에서 HM 재무부는 각 부서에 낙관주의적인 미래 추정에 대한 현실을 공론화 하기 위하여 데이터를 수집하도록 장려했고, 그 동안 이용 가능한 최상의 데이터를 활용하였다.

이에 대하여 교통부는 COWI사와 협조하여 Bent Flyvjerg 계약을 통하여 "교통계획에서의 낙관적 편향에 대응하기 위한 절차"를 컨설팅 과제로 수행하였으며, 본 지침 문서는 이 과제의 결과물이다.

 

목적
본 지침 문서의 주요 목적은 다음과 같다.
• 교통 인프라 프로젝트* 중 선정된 레퍼런스 등급에 대하여 경험에 기반한 낙관적 편향의 비용 증가율(상승률) 제공
• 개별 프로젝트의 자본 지출에 대한 보다 현실적인 예측을 도출하기 위하여 확립된 낙관적 편향의 이용에 대한 지침을 제공

나아가 영국 교통 프로젝트에서 낙관적 편향에 대한 근본적인 원인과 제도적 맥락을 논의하고 프로젝트 준비와 의사결정에서 낙관적 편향을 줄일 수 있는 몇 가지 가능성을 파악한다.

그러나 이 지침은 프로젝트 관리 및 리스크 관리 기법을 포함하여 낙관적 편향을 방지하기 위하여 존재하는 툴의 범위에 대한 포괄적인 정보까지 제공하도록 의도되지는 않았다. 그린 북(Green Book)과 정부 상무부를 포함한 관련 지침 문헌을 참조하면 도움이 될 것이다.

 

* 본 지침 문서에서는 전체 비즈니스 사례(건설에 대한 의사결정 시점)에 근거하여 교통 인프라 사업에 대한 경험에 기초한 자본지출의 증가율 조정을 도입하고 있다. 유사한 작업 지속시간 증가율과 프로젝트 편익 감소 요인은 통계자료 부족으로 인해 도입하지 않았다.

 

수립된 비용 증가율
교통부의 직∙간접적 책임 하에 이루어지는 교통 계획의 유형은 각 그룹 내에서 비용이 초과될 리스크가 통계적으로 유사한 것으로 취급될 수 있는 여러 개별 그룹으로 구분되었다.

각 그룹에 대하여, 완료된 교통 인프라 프로젝트의 레퍼런스 등급을 사용하여 레퍼런스 등급의 프로젝트와 범위 및 리스크가 유사한 신규 프로젝트에 대한 비용 초과 발생 확률 분포를 설정하였다.

이를 바탕으로 비용 초과 리스크가 사전 정의된 특정 수준 이하로 유지되도록 하기 위하여 필요한 증가율이 설정되었다. 이러한 증가율은 아래 표에 반영되어 있다.

 

표 : 해당 자본 지출의 낙관적 편향에 의한 비용 증가율

수립된 비용 증가율 이용하기

낙관적 편향에 대하여 확립된 비용 증가율은 프로젝트 건설에 대한 결정 당시의 추정 예산에 적용되어야 한다. 승인 단계는 해당 프로젝트의 진행 여부를 얻기 위하여 교통부에 프로젝트의 비즈니스 사례를 제시하는 시기와 동일하다. 증가율(상승폭)은 일정가격으로 계산된 비용 초과를 말한다.

지방교통계획(LTP)에 대한 평가요건과 관련하여, 증가율의 적용은 5개년 프로그램 및 주요 계획에 대한 자원배분을 결정하는데 도움이 되도록 당국이 제공한 평가정보(Annex E)의 제출과 연관되어야 한다. 평가자에 대해서는 증가율의 적용이 투명해야 한다.

예를 들어, 한 그룹의 기획자들이 새로운 고속도로에 대한 비즈니스 사례를 준비하고 있고, 만약 그들이 또는 그들의 고객이 비용 초과 위험성이 20% 미만이어야 한다고 결정한다면, 그들은 예상 자본 지출 예산에 32%의 증액을 이용할 것이다. 따라서 당초 예상 예산이 1억 파운드였다면 80% 수준의 낙관적 편향을 고려한 최종 예산은 1.32억 파운드가 될 것이다. 만약 기획자나 그들의 고객이 비용 초과 위험 50%를 수용할 수 있다고 대신 결정한다면, 그 증가율은 15%이고 최종 예산은 1.15억 파운드가 될 것이다.

마찬가지로, 한 그룹의 기획자들이 도시철도 프로젝트를 위한 비즈니스 사례를 준비하고 있고, 그들 또는 그들의 고객이 80%의 확실성을 가지고 예산 범위 내에서 머무르기를 원한다고 결정한다면, 그들은 57%의 자본 비용에 대한 인상 조정을 사용할 것이다. 초기 자본 지출 예산 3억 파운드는 5.4억 파운드의 최종 예산이 될 것이다. 만약 기획자나 그들의 고객이 단지 50%의 확신만을 요구한다면, 그들은 예산 내에 있을 것이고, 그러면 최종 예산은 4.2억 파운드가 될 것이다.

이는 투자자가 비용 초과가 발생할 높은 리스크를 감수할 의향이 있는 경우 및/또는 투자자가 많은 프로젝트에 자금을 조달하고 있는 상황, 그리고 한 프로젝트에 대한 비용 절감(언더런)이 다른 프로젝트의 초과(오버런) 비용을 충당하는데 사용될 수 있는 경우에만 50% 백분위수를 사용해야 한다는 것을 의미한다. 상위 백분위수(80-90%)는 예를 들어 승인된 예산을 초과하는 추가 자금을 이용할 수 없는 독립형 프로젝트와 같이 비용 초과가 발생하지 않을 높은 수준의 확실성을 투자자가 원할 때 사용해야 한다. 다른 백분위수를 이용하여 리스크를 수용하려는 다른 수준의 의지를 반영할 수 있으며 관련 증가율은 지침 문서에서 확인할 수 있다.

 

낙관적 편향의 원인과 가능한 대응

교통 프로젝트는 오랜 계획 기간과 복잡한 인터페이스로 인해 본질적으로 리스크를 포함하고 있다. 간혹 프로젝트 개발 및 실행 중에 프로젝트 범위 또는 기대 수준이 크게 변경될 수 있을 것이다. 변경은 기대 수준, 정확한 노선, 기술 기준, 프로젝트 인터페이스 및 지반공학적 조건에 대한 초기 프로젝트 단계의 불확실성에 기인할 수 있다. 예를 들어, 일정 수준의 예산 불확실성이 존재하며, 이는 일반적으로 프로젝트 사이클이 진행됨에 따라 감소할 것이다.

그러나, 교통 기반시설 프로젝트에서 일정 부분 계획되지 않은 사건의 발생은 예외적이라기 보다는 오히려 일반적인 일이므로 그 복잡성이 숙련된 기획자에게 놀랄만한 일은 아니다. 따라서, 교통 기반시설 프로젝트의 초기 예산이 명백한 낙관적 편향으로 특징지어지는 것을 보여주는 대규모 증거가 있을 때, 프로젝트 기획자들이 왜 실질적인 우발 상황을 따로 설정하지 않는지를 설명할 수 있는 보다 깊은 낙관적 편향의 원인이 있는가에 대한 질문은 관련이 있다.

비용 초과에 관한 이론은 낙관적 편향이 의사 결정 프로세스가 구성되는 방식과 계획, 그리고 의사 결정 프로세스에 관여하는 행위자의 전략적 행동의 조합으로 인해 야기될 수 있다고 제시한다.

본 결과물의 분석에 따르면 과거의 정치적, 제도적 요소는 낙관적 편향을 피하는데 있어 극소수의 행위자만이 직접적인 관심을 갖는 풍토를 만들었다.

동시에 낙관적 편향의 개선이 도입되면 일부 프로젝트에 적합한 총 예산 예비비 (증가율 포함)가 설정될 것임을 인식하는 것이 중요하다. 이는 전체 예산 예비비가 프로젝트에 사용 가능한 것으로 인식되는 경우 엄격한 비용 관리가 작동하는 인센티브 효과를 가질 수 있다.

이를 통하여 낙관적 편향 개선의 도입과 추진자가 양호하게 정량화 된 리스크 평가를 수행하고 프로젝트 이행 중에 신중한 비용 관리를 수행할 수 있도록 유지되는 인센티브를 결합하는 것이 중요하다.

따라서 낙관적 편향 개선의 도입은 다음에 의해 뒷받침되는 것이 좋다.

• 실제 예산 편성을 이상적으로 수립하여 지나치게 낙관적인 예산 편성을 일상화 하지 않도록 중점을 둔다

• 비용 초과에 대한 재정적 인센티브 도입(예: 가능한 경우 프로젝트 비용 상승의 현지 공동 자금 조달 요구)

• 비즈니스 사례 단계에서 고품질 비용 및 리스크 평가에 대한 공식적인 요구

• 필요한 시행방안에 의해 지원되는 독립된 평가의 도입

 

본 고에서는 지침 문서 중 개요 만을 소개하였으며, 전반적인 목차와 문서에서 강조하는 주요 개념도는 아래와 같다.

 

<참고 1> 지침서 목차.
0 개요
1 소개
1.1 배경 및 목표
1.2 지침서의 구조
1.3 접근
2 교통 계획의 분류
2.1 교통 계획의 유형
2.2 분류
3 영국의 낙관적 편향의 벤치마킹
3.1 통계자료
3.2 벤치마킹
4 낙관적 편향 관리
4.1 수립된 낙관적 편향의 비용 증가율
4.2 수립된 낙관적 편향에 대한 비용 증가율의 활용
4.3 복합 프로젝트 및 프로젝트 단계에 대한 비용 증가율 조정
4.4 리스크 완화 개선에 따른 비용 증가율 조정
4.5 함정의 가능성
5 낙관적 편향의 원인과 가능한 대응
5.1 낙관적 편향의 원인
5.2 지방교통사업의 의사결정
5.3 낙관적 편향을 최소화하기 위한 절차

 

<참고 2> 주요 개념도

참고 그림 1 : 낙관적 편향에 의한 비용 증가율의 정의

 

 

참고 그림 2 : 프로젝트 사이클(주기) 동안 예산의 불확실성

 

 

참고 그림 3 : 낙관적 편향의 원인분석을 위한 접근법

 

참고 그림 4 : 낙관적 편향의 제도적 설명